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污水處理PPP項目投資回報區統計分析
錄入時間:19-07-26訪問:
    作者:生態環境部逯元堂、趙云皓,財政部PPP中心謝方舟、趙芙卿等
 
    綠色發展是構建高質量現代化經濟體系的必然要求,是解決污染問題的根本之策。生態環保領域采用PPP模式,是提高環境治理能力,完善資源環境價格機制,提高公共產品和服務供給質量與效率的有效工具,是推動建立公平合理、合作共贏的環境治理體系治理手段。
 
    污水處理是環境保護公共服務的主要領域之一。按照財政部、住建部、農業部、環保部《關于政府參與的污水、垃圾處理項目全面實施PPP模式的通知》(財建[2017]455號)要求,政府參與的污水處理新建項目要全面應用PPP模式,有序推進存量項目轉型為PPP模式,進一步促進污水處理PPP項目的有序開展。截止2017年9月,污水處理行業PPP項目數量和投資總量占環境保護相關領域①PPP項目的47%和18%,占全部入庫PPP項目數量和投資總量的比例為8%和1.8%。
 
    PPP項目投資回報情況是政府方研究項目策劃和制定相關投融資政策的重要依據,是政府與社會資本方進行PPP項目談判與博弈的焦點,是吸引社會資本進入該領域的主要決定性因素,更是決定PPP項目在磋商過程中能否落地的關鍵。研究污水處理行業合理投資回報區間,對加強污水處理行業PPP項目規范實施與質量監管,促進污水處理行業良性發展,尤為重要。
 
    一、污水處理行業財務基準收益率
 
    污水處理行業財務基準收益率可采用資本資產定價(CAPM)模型確定資本金資金成本,再應用加權平均資本成本(WACC)模型計算不同資本金和債務資金比例下的污水處理項目行業財務基準收益率。
 
    研究中,采用現行人民銀行公布的三年期定期存款利率和2017年10月份發行的五年期國債利率作為無風險資產收益率;采用10家主營業務為污水處理的環保上市企業作為樣本,計算市場平均風險投資收益率及行業風險系數,按照CAPM模型計算,污水處理行業資本金資金成本為7.7%。貸款利率為現行銀行中長期貸款利率上浮20%(5.88%);企業所得稅率為25%,按照CAPM模型計算,污水處理PPP行業財務基準內部收益率建議設定為5.2%。
 
    二、污水處理PPP項目投資回報預期
 
    截止2017年9月30日全國PPP綜合信息平臺項目庫中涉及污水處理PPP項目共計1139個,總投資3192.26億元。其中,示范項目66個,總投資417.55億元;非示范但進入執行階段的項目212個,總投資592.13億元。以示范和非示范但進入執行階段的278個項目(總投資共計1009.68億元)作為樣本,提取項目實施方案、采購文件、PPP協議中的財務內部收益率指標值,開展綜合分析,結果顯示:污水處理項目全投資財務內部收益率(即污水處理PPP項目稅后投資回報預期)通常取5.5%-8%。
 
    從地區分布上看,東北地區全投資財務內部收益率指標取值較高(集中在6%-10%),華南地區取值普遍偏低(集中在5%-6.2%);從項目類型上看,供排水一體化、再生回用一體化項目取值較為集中,水環境綜合整治類項目取值差異較大,最小取到3.5%,最高達到9%;從投資規模上看,投資規模5-10億元的項目,由于規模效益,50%的項目取值小于6%;投資規模大于10億的項目由于風險與效益并存,75%的項目取值在6%以上;從運作方式上看,存量項目(TOT)取值普遍較高,75%的項目取值在7.3%以上,普遍在7%-10%之間; 新建項目(BOT)和改擴建項目(ROT)取值均在5%-8%之間;新建+存量項目(BOT+TOT)行業財務內部收益率取值也介于5%-10%之間。
 
    三、污水處理PPP項目合理投資回報
 
    PPP項目投資回報的影響因素包括同期銀行利率、國債利率、通貨膨脹率、所得稅稅率等外部因素;風險水平、市場競爭程度、合作周期、融資結構等行業內部因素。污水處理屬于市政基礎設施建設領域,合作周期通常為25-30年,資本金占投資金額的20-30%,投資回報方式通常為使用者付費或可行性缺口補助,項目的投資風險相對更小,項目融資相對成本較低,投資回報更有保障。
 
    在這種情況下,全投資財務內部收益率(稅后)指標值應該在金融市場上無風險收益率(通常為同期限國債利率)加上20%-30%左右的風險來確定。按照目前10年期國債固定利率4%左右、30年期約為4.4%估算,合理的全投資財務內部收益率(稅后)指標值最好設定為6%-7.5%左右。考慮污水處理行業競爭充分,全投資財務內部收益率(稅后)指標低值取值下浮0.5個百分點。此外,現階段污水處理項目通常打包管網、河道清淤、生態修復等無收益的建設內容,增加項目實施的風險,全投資財務內部收益率(稅后)指標高值取值上浮0.5個百分點。由此可見,污水處理PPP項目全投資財務內部收益率(稅后)指標在5.5%-8%較為合理。參照278個樣本分析結果,該指標值符合市場預期。
 
    四、結論與建議
 
    本研究認為現階段污水處理行業財務基準收益率應在5.2%左右。污水處理PPP項目合理投資回報區間和市場的預期在5.5%-8%之間。為進一步發揮合理投資回報區間作用,引導和規范污水處理PPP項目實施,提出如下建議:
 
    (1)定期發布污水處理行業財務基準收益率
 
    鑒于行業財務基準收益率是政府和社會資本PPP項目談判的“基準”,對PPP項目落地實施至關重要,建議由投資綜合管理部門國家發展改革委會會同財政、金融以及住建、生態環保部門等或行業主管部門、行業組織,制訂和發布適用于現階段污水處理行業財務基準收益率,并提出統一且富有彈性的合理投資回報區間,為地方政府和社會資本合作提供價值參考。
 
    因行業財務基準收益率選擇時需結合項目實際,綜合考慮風險、規模、周期等因素影響,建立污水處理行業投資基準收益率和合理投資回報區間的動態調整機制,增強社會資本對項目投資回報的合理預期。各地在具體實施PPP項目時,應改變政府強勢主導格局,本著平等合作的契約精神,在公開合理投資回報區間范圍內,確定政府部門和社會資本都能接受的全投資財務內部內部收益率均衡點,并結合項目實際運行情況合理動態調整,最終實現項目全生命周期最優合理投資收益。
 
    (2)推動完善污水處理領域投資回報機制
 
    擴大污水處理PPP項目的多種付費方式,采取資本注入、直接投資、投資補助、貸款貼息,以及政府投資股權少分紅、不分紅等方式支持PPP項目的實施,提高社會資本投資收益,增強PPP項目的吸引力。酌情打包污水處理、供水項目、截污工程、河道治理、水生態修復等相關項目,以結果為導向依據環境質量改善效果付費,并結合項目風險程度予以更高的全投資財務內部收益率。依據污水處理項目規模、現金流量、風險等級、信譽程度等,合理確定收益權和資產價格,推行污水處理PPP項目資產證券化、收益權轉讓等機制,擴大融資渠道,提高資金運作效率。
 
    (3)完善污水處理動態定價及調價機制
 
    在項目論證和簽約環節,應按照項目全投資內部收益率(稅后)和測算的全生命周期成本,運用污水處理成本加成、污水處理單價邊際成本等方法合理測算運營收入,編制項目現金流,并據此確定使用者付費定價或政府付費的標準。
 
    在項目實際運營中,為解決年度投資運營成本性支出波動與運營收入非固定性問題,政府部門應建立完善的年度政府付費或財力補助調整機制,穩定項目的現金流和年度收益。同時,應著眼項目全生命周期,在建立PPP項目中期財政預算管理制度的同時,完善PPP項目中期使用者付費動態調價機制,實現PPP項目全生命周期的收益穩定。
 
    (4)建立污水處理PPP項目績效考核機制
 
    開展PPP項目運營績效考核評價既是提高PPP項目運營效率的重要手段,也是建立激勵相容機制的重要依據。建議研究制定污水處理PPP相關項目績效考核評價指標體系,出臺PPP績效考核評價具體辦法,明確以績效考核評價結果作為項目付費多寡的依據,制定提高投資回報的激勵機制。
 
    加強對污水處理PPP項目運行成本、產出標準的跟蹤監測和動態檢查,確保階段性目標與項目付費相匹配。加強績效考核評價隊伍建設,引入第三方專業咨詢機構,建立專業咨詢機構激勵約束機制,以提高績效評價的科學性、公正性和權威性。
 
    ①:本報告中環境保護相關領域包括生態建設和環境保護、污水處理、垃圾處置和排水。截止2017年9月,環境保護相關領域PPP項目數量2412個,總投資17666.35億元。
 
    原標題:污水處理PPP項目投資回報指標研究——基于財政部PPP入庫
 
    來源:《生態經濟》2019年第3期

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